央行孙国锋禁止ICO和虚拟货币平台交易很有必要

央行金融研究所所长孙国锋表示：为了保持不发生系统性金融风险的底线，目前禁止ICO和虚拟货币平台交易是非常必要的。

Golden Finance-Blockchain 10 月 6 日 央行金融研究所所长孙国锋在中国财经杂志上撰文：禁止虚拟货币平台上的 ICO 和交易非常必要。

（央行金融研究所所长孙国锋）

美国虚拟货币监管框架

美国对虚拟货币的监管坚持其对新技术的一贯监管态度，即先行现有框架下的分业监管，时机成熟时再引入完善的监管集中监管。在美国的分离监管模式下，不同类型的金融业务由不同的政府机构监管。针对虚拟货币，相关的联邦行政监管机构和美国联邦法院做出了许多司法判决和行政裁决。其中，大部分案例集中在虚拟货币是否符合法律规定的法定货币要求央行虚拟货币推出时间，什么样的行为构成虚拟货币经营活动。

审慎监管

在美国，很多州都出台了专门针对虚拟货币的监管法律，如纽约州的NYDFS Bitlicense Act、州银行监管者会议）对虚拟货币的框架意见等。在此基础上，美国' 州际统一法律委员会在其 2017 年年会上通过了《虚拟货币商业统一监管法案》（以下简称《法案》）。该法案虽然不具有强制性法律效力，但对美国各州的立法具有重要的借鉴意义。该法案首先明确界定了“虚拟货币”和“虚拟货币商业活动”等有争议的术语。其中，“虚拟货币经营活动”的定义更为广泛，不仅包括传统的货币转移和货币管理，还包括使用贵金属所有权凭证的交易，以及将游戏中使用的代币兑换成其他虚拟货币或法币。的行为。然后，该法案还规定，虚拟货币服务机构必须在符合必要条件后向相关政府机构注册并取得营业执照。如果虚拟货币服务机构涉及的交易金额小于3.$50,000，也可以通过简单的临时注册系统申请临时牌照。该法案还明确了金融监管机构对虚拟货币服务机构的定期审核要求，同时要求虚拟货币服务机构提供保证金、定期财务报告、交易记录和客户信息。最后，当在监管部门注册的虚拟货币参与者发生具体信息、股权结构或所有权发生变化时，也需要及时向监管部门提交书目修改请求。

反洗钱和预防犯罪

联邦反洗钱法 (AML) 适用于使用虚拟货币进行跨境洗钱。该法案还要求货币服务机构（MSB）制定反洗钱机制。使用虚拟货币洗钱的案例很多，其中最著名的是一个名为“丝绸之路”的暗网上犯罪市场网站。该网站通过收取无法追踪的虚拟货币，绕过监管体系，将非法犯罪所得转化为合法收入。美国财政部金融犯罪执法网络（FinCEN）发布了一份指导文件，指出每个联邦州的虚拟货币监管机构都受联邦银行保密法（BSA）的约束，虚拟货币交易中介必须遵守货币服务局(MSB) 规定。 Standard 已在财政部的金融犯罪执法网络 (FinCEN) 注册，以防止使用虚拟货币进行洗钱或其他与虚拟货币相关的金融犯罪。本指南文件特别针对世界各地较早爆发的勒索软件。勒索软件通过远程加密受感染计算机终端中的文件，然后从文件所有者那里勒索虚拟货币作为赎金，比特币作为洗钱和刑事调解的工具。

货币服务机构监管

美国财政部将货币服务机构定义为任何涉及将虚拟货币兑换成真实货币、基金或其他虚拟货币的机构。虚拟货币的交易活动包括接受虚拟货币或转让虚拟货币、代持虚拟货币、买卖虚拟货币、交换虚拟货币、控制/管理/发行虚拟货币。同时，联邦中一些州的汇款法也规定，汇款人必须在州政府的监管机构进行登记。在最近由美国财政部金融犯罪执法网络 (FinCEN) 裁定的行政案件中，基于区块链技术的金融结算解决方案提供商 Ripple Labs, Inc. 在出售虚拟货币之前未在 FinCEN 注册为货币货币服务机构，成为第一个受到联邦财政部处罚的虚拟货币交易所。最后，从市场监管的角度来看，美国联邦期货交易委员会（CFTC）将虚拟货币定义为“商品”，受《商品交易法》监管。所有涉及虚拟货币的期货交易、运营虚拟货币期货交易平台或提供虚拟货币相关咨询的机构，均需向联邦期货交易委员会申请许可，并受其监管。

进行监督

《联邦消费者保护法》和联邦消费者金融保护局（CFPB）主要负责保护虚拟货币投资者的合法权益，特别是虚拟货币发行人的义务和对金融投资者进行风险教育的责任。早在2014年，联邦消费者金融保护局和相关州对口部门就曾多次发布公告，向金融投资者介绍虚拟货币可能带来的风险，同时接受投资者对虚拟货币和虚拟货币服务机构的举报。 公告内容提到，虚拟货币没有FDIC提供的保险央行虚拟货币推出时间，相关金融技术不够成熟，虚拟货币交易往往涉及犯罪，属于高风险投资。此外，如果虚拟货币用于在线赌博，则受《联邦互联网赌博法》（UIGEA）的监管。同时，如果在游戏活动中使用虚拟货币作为汇款方式，也会受到联邦汇款法（FWA）的监管。该法案禁止在博彩活动中使用汇款转账。在最近美国联邦法院审理的一起非法集资案中，被告人在互联网上吸收了虚拟货币资金，然后被告人用收到的虚拟货币支付了筹款人的利息。同时，被告人私下挪用募集的虚拟货币，故意向募捐人隐瞒资金用途。对此，联邦法院认为，虚拟货币不仅可以作为普通货币兑换商品和服务，还可以通过交易所兑换成法定货币。虚拟货币符合货币的定义，相当于法定货币。投资者使用虚拟货币参与募资，因此也应算作使用法定货币进行募资。因此，联邦法院认为，在获得虚拟货币筹集资金后，提供虚拟货币作为利息的行为等同于提供利息，被告人被判非法集资罪。

防止非法证券活动

美国证券交易委员会最近的调查报告证实，至少有一些虚拟货币项目符合证券发行的所有要求，虚拟货币可以被视为证券。虚拟货币交易机构需要注册为证券交易所，以防止非法发行证券的违法行为。未经注册，虚拟货币不能用于证券交易。在未在 SEC 注册的情况下以接收虚拟货币为条件出售公司股票违反了联邦证券交易法。因此，美国证券交易委员会已将与虚拟货币相关的证券交易纳入联邦证券监管体系。上述司法判决和行政裁定，防止了虚拟货币发行项目通过发行代币逃避现有金融监管，有效杜绝了非法证券活动。

美国虚拟货币监管框架的经验

首先，建立公平原则下的虚拟货币营业执照审批制度。凡参与虚拟货币商业活动并达到一定交易量的服务机构，均应向监管机构申领营业执照，便于统一监管。同时，申请人需要向监管机构存入各种形式的保证金，以确保申请人遵守监管体系下的法律法规。此外，申请人亦须维持规定数额的储备金，以备不时之需。监管机构认为必要时也可对申请人进行调查，申请人需积极配合并承担调查费用。

二是完善虚拟货币服务机构信息披露制度，加强对消费者的保护。虚拟货币服务机构除了提供基本信息外，还需要详细披露当前和以往的业务活动、涉及的行政和司法案件、破产历史等信息。监管机构还需要保护消费者的风险知情权，提供投资风险和维权路径的建议，构建完善的消费者维权机制。在具体监管中，主要体现在融资金额审批制度的落实、融资主体资格及高管人员详细信息披露要求、基金托管情况披露要求、监管制定资金使用计划和项目实施进度，提高虚拟货币项目的透明度。 同时，美国的临时许可制度，包括对交易量不符合法律规定的最低标准的参与者进行监管，可以最大限度地扩大虚拟货币参与者的覆盖范围。

再次，加大对非法虚拟货币服务机构的处罚力度。要对无照经营和违反监管规定的服务机构制定严格的处罚制度，包括但不限于罚款、停业整顿、吊销执照等。

最后，完善虚拟货币服务机构合规体系，建立货币转移报告和可疑交易报告制度，加强行为监管。为防止不法分子利用虚拟货币实施犯罪，虚拟货币服务机构应定期向监管部门报送其交易平台上的产品转让、客户信息和财务信息。规定期限内记录的所有产品交易信息，应当保存并随时接受监管部门的审核。同时实施实时监控，发现可疑交易立即上报。此外，虚拟货币服务机构应充分了解其服务的客户，将信息不对称带来的风险降至最低。最后，当虚拟货币服务机构的基本信息发生变化时，需要及时向监管机构申请信息变更。

对中国虚拟货币监管的思考

美国虚拟货币的发展以及相关立法和监管实践的经验具有重要的借鉴和启示作用。美国的虚拟货币受到政府的严格监管，在发展过程中还暴露出一些问题。但是，我国与虚拟货币相关的立法还很不完善，远未形成完整有效的监管体系。快速发展带来了巨大风险。例如，早期通过发行虚拟货币筹集资金的各类ICO（ICO）数量激增，没有标准化的流程可循。消费者只根据白皮书的内容来判断是否参与融资，而大部分白皮书的内容都是虚假的，严重歪曲。非法集资。很多消费者不关心项目本身的价值，只关心投资回报率，以至于忽略了风险。理论上，虚拟货币的价值取决于项目白皮书中承诺的技术方案能否成功实现，但很多ICO项目募集的资金并没有用于项目本身，而是挪作他用，甚至实际运作部分项目与白皮书内容无关，涉嫌明显主观故意合同欺诈。

目前，我国虚拟货币的法律基础尚不完善，相关监管条件未完全具备，投资者不成熟，难以识别虚拟货币的风险，因为没有一套完整的的虚拟货币。通过投资者权益保护机制和风险教育机制，保障虚拟货币投资者的风险知情权和维权救济路径。同时，虚拟货币的风险暴露将严重扰乱社会经济秩序，并可能蔓延为系统性金融风险。为了保持不发生系统性金融风险的底线，目前对虚拟货币平台上的ICO和交易的禁令是非常必要的。

虚拟货币监管的最终目的是确保其服务于公共利益和国家利益，同时保护消费者的合法权益，维护金融市场稳定，促进金融创新支持实体经济。在金融科技飞速发展的今天，全球监管机构需要进一步加强合作，深入研究，继续探索虚拟货币监管框架。

（文章来源：孙国峰，《中国金融》杂志作者，陈实，《中国人民银行金融研究所所长；西南财经大学法学院副教授，中国金融研究院访问学者》中国人民银行金融研究所”）